Ab 1837 verdiente der Kanton Baselland an der Salzförderung kräftig mit – garantierte dies das Überleben des neuen Kantons?

Es heisst häufig, Baselland habe am Anfang dank seinem Salzmonopol lange Zeit keine Staatssteuer erheben müssen. Der Historiker und frühere Staatsarchivar Matthias Manz hat geprüft, ob das stimmt. Teil 2 unseres Schwerpunkts über das «weisse Gold» aus dem heimischen Boden.

Matthias Manz

Das Wort «Regal» bedeutet nicht nur ein Möbel, sondern auch ein Hoheitsrecht. Es kommt von «regalia», also dem, was dem König zusteht. Der Zugriff auf Bodenschätze wie Salz war ein solches Hoheitsrecht. Privatpersonen brauchten eine Konzession, um Salz abzubauen oder zu handeln. In der Schweiz lag und liegt das «Salzregal» bei den Kantonen.

Seit 1685 wurde in Bex (heute in der Waadt, damals Kanton Bern) eine kleine Salzmine betrieben. Sie deckte den Salzbedarf der Schweiz bei Weitem nicht. Deshalb importierte man grosse Mengen aus Frankreich und Deutschland. Der Salzhandel war lukrativ: Private Importeure im Auftrag der Kantone wurden reich, zum Beispiel die Stockalper im Wallis. Die Kantone legten auf dem eigenen Territorium eine hohe Marge auf das verkaufte Salz. Das wirkte wie eine Salzsteuer.

Im Kanton Baselland gab es ab 1832 eine zuständige Fachbehörde. Der kantonale Salzfaktor verwaltete und verteilte das Salz. In jedem Dorf verkaufte ein nebenamtlicher Salzauswäger das Salz im Detailhandel. Weil jeder Kanton seinen eigenen Salzpreis festlegte, entstanden Preisunterschiede. Das führte zu Schmuggel zwischen den Kantonen.

Konzessionsvertrag
1836 entdeckte der deutsche Geologe und Unternehmer Carl Christian Friedrich Glenck in Muttenz und Pratteln reiche Salzvorkommen in etwa 150 Metern Tiefe. Zwei Jahre früher hatte er in Oberdorf ohne Erfolg gebohrt. Es war ein risikobehaftetes Geschäft ohne Erfolgsgarantie.

Schon 1834, also noch vor dem Fund, schloss Baselland mit Glenck einen weitreichenden Konzessionsvertrag für das ganze Kantonsgebiet. Der Kanton gab Glenck das Eigentum an allen förderbaren Salzvorkommen, die er entdecken und ausbeuten würde. Er gewährte ihm zudem ein Produktionsmonopol für 70 Jahre. Glenck durfte Land für Bohranlagen nötigenfalls enteignen. Damit erhielt die private Saline ähnliche Rechte wie später die privaten Eisenbahngesellschaften.

Glenck durfte Salz an andere Kantone verkaufen, aber nicht unter dem Preis, zu dem er Baselland belieferte. Als Wirtschaftsförderungsmassnahme befreite der Kanton die Saline von Abgaben. Erst nach einigen Jahren musste Glenck 10 Prozent der Produktion als Salz oder Geld an den Kanton abgeben («Salzzehnten»). Der Kanton setzte zudem einen Inländervorrang durch, der Unternehmer musste «so viel als nur immer möglich inländische Arbeiter anstellen».

Salzlieferung an Baselland
Bereits ein Jahr nach dem Salzfund startete Glenck die Produktion in der «Saline Schweizerhalle». Die Konzession gab ihm nur ein Produktions-, aber kein Handelsmonopol. Deshalb schloss Baselland im Jahr 1837 mit ihm einen mehrjährigen Lieferungsvertrag. Der Kanton verpflichtete sich, seinen gesamten Salzbedarf bei der Saline zu decken. Dafür erhielt er einen um 30 Prozent tieferen Preis als zuvor bei französischen Lieferanten. Der Kanton verkaufte das Salz mit deutlichem Gewinn an die Bevölkerung weiter.

Um den Abschluss von Lieferungsverträgen auch mit anderen Kantonen zu bewerben, spendete die Salinendirektion am Eidgenössischen Freischiessen in Solothurn im Jahr 1840 200 Kilogramm Salz im Wert von 1600 alten Franken, was der drittwertvollsten Ehrengabe entsprach. Sportmarketing in früheren Zeiten.

Salzlieferung an Basel-Stadt?
Nicht zu haben für Salzlieferungen aus der nahen Schweizerhalle war der Kanton Basel-Stadt. Wohl hatte er 1837 noch einen laufenden Lieferungsvertrag mit französischen Salzminen zu erfüllen. Vor allem aber lag die Schmach der unfreiwilligen Kantonstrennung erst wenige Jahre zurück, die Wunden lagen noch offen.

Als 1842 in Kaiseraugst, 1844 in Rheinfelden und 1846 in Riburg Salinen entstanden, war es nicht verwunderlich, dass Basel-Stadt diese neu entstandene Konkurrenz von Schweizerhalle mit mehrjährigen Lieferungsverträgen unterstützte.

Auch hier: Stephan Gutzwiller
Den Beziehungen der Saline Schweizerhalle zu Basel-Stadt nicht eben förderlich war eine wichtige Personalie: Um sich bei den Behörden im Kanton und in der übrigen Schweiz Gehör zu verschaffen, stellte die Saline mit Stephan Gutzwiller die wohl prominenteste und einflussreichste Persönlichkeit des neuen Kantons als Rechtsberater und als Unternehmensvertreter («Agent») für die ganze Schweiz an. Da Gutzwiller gleichzeitig hohe Ämter im Kanton besetzte, kam es zu delikaten Interessenkonflikten. Andere Kantone wussten nicht so recht, ob Gutzwiller nun für den Kanton oder für die Saline unterwegs war.

Diese Art von Lobbying kam nicht überall gut an. Andere Kantone fanden die wiederholten Aufforderungen zum Abschluss von langjährigen Salzlieferungsverträgen störend (Solothurn: «Zumutungen»).

Auch im Kanton Baselland selbst gab es Widerstand, weil Gutzwiller mit seinem Salzmandat viel Geld verdiente und zudem ab 1860 bei der privaten Schweizerischen Centralbahn im Verwaltungsrat sass. Die Centralbahn hatte 1853 bis 1858 die Eisenbahn mit dem Mittel der Enteignung durchs Baselbiet gebaut. Trotz seiner überragenden Verdienste um den Aufbau des Kantons Baselland bot Stephan Gutzwiller mit der Machtkonzentration in seinen Händen grosse Angriffsflächen. So wurde er in den Verfassungswirren der 1860er-Jahre zum Hassobjekt der Bewegungspartei um den Lausner Populisten Christoph Rolle.

Monopol und Wettbewerb
Die Schweizer Kantone hielten am Handelsmonopol für Salz fest, weil es gute Einnahmen brachte. Aber sie befürchteten, dem Produktionsmonopol und damit dem Preisdiktat der Baselbieter und Aargauer Salinen ausgeliefert zu sein. In den 1860er-Jahren sprachen sich diese Salinen zunehmend ab, um sich die Konkurrenz aus Nachbarländern vom Leibe zu halten, was im Jahr 1878 zum Syndikat «Schweizerische Rheinsalinen» führte.

Um grenznahe französische Konkurrenten unter Druck zu setzen, kaufte sich die Saline Schweizerhalle 1871 in eine Saline in der Nähe von Nancy ein. Der Kanton Bern unterstützte die Saline Schweizerhalle zwar mit einem Darlehen und einem Lieferungsvertrag, kaufte aber gleichzeitig Salz aus Württemberg. Noch dezidierter wehrte sich der Kanton Zürich gegen die Machtstellung der Rheinsalinen: Er regte auf Bundesebene die Einführung eines schweizerischen Salzmonopols an, um den Salinenkantonen ihre Macht aus den Händen zu schlagen.

Zudem kaufte sich Zürich 1872 in eine Saline bei Besançon ein, um zu günstigerem Salz zu kommen. Zürich kehrte aber im Jahr 1888 wieder zu den Rheinsalinen als Lieferanten zurück.

Politischer Preis
Der Salzpreis war ein zweifach politischer Preis, da der Staat als einziger Händler den Verkaufspreis festlegte. Von diesem Preis hing die Höhe der Staatseinnahmen ab, was für einen hohen Preis sprach, und zugleich die Zufriedenheit der Bevölkerung und der Wirtschaft, die einen möglichst niedrigen Preis verlangten.

Neben dem Kochsalz für das Zubereiten und Haltbarmachen von Lebensmitteln spielte das «Viehsalz» für die Fütterung eine wichtige Rolle. Dies lag daran, dass im 19. Jahrhundert die meisten Haushalte landwirtschaftlich tätig waren. Salz stellte auch einen bedeutenden Rohstoff für die chemische Industrie dar, weshalb sie sich zunächst in Schweizerhalle niederliess und für eine wachsende Nachfrage nach Salz sorgte. Trotz ihrer Marktmacht mussten die Salinen ihren wichtigsten Kundengruppen Preiskonzessionen machen.

Was der Kanton vom Salz hatte
Von 1832 bis 1837 machte der Kanton Baselland mit dem Salzhandel Gewinn, weil er Salz billig kaufte und teurer verkaufte. Die Analyse der Staatsrechnungen zeigt auf, dass die Gewinnmarge schon vor dem Salzfund bei 80-100 Prozent lag. Ab 1837 bekam der Kanton das Salz günstiger, senkte aber die Preise im Detailhandel nicht, sondern verdiente noch mehr – bis zu 130 Prozent.

Im Jahr 1843 wurde das System geändert: Die Saline lieferte dem Kanton fortan als Konzessionsgebühr 5 Prozent, ab 1852 10 Prozent ihrer Produktion kostenlos. In der Praxis lief dies so: Der Kanton bezog genau so viel Salz gratis, wie im Kanton gebraucht wurde, und bezahlte nur für die Verpackung des Salzes in Säcken, für den Transport von der Saline zu den Gemeinden sowie für die Entschädigung des Salzfaktors und der Salzauswäger. Unter dem Strich floss ein Grossteil des Verkaufserlöses in die Staatskasse. Die Gewinnmarge des Kantons aus dem Salzhandel stieg auf phänomenale 400 bis 600 Prozent. Bei vergleichbarem Salzpreis lieferten die Baselbieter Steuerzahlenden beim Salzkauf dem Staat eine viel höhere, «verdeckte» Umsatzabgabe ab als in anderen Kantonen.

Zudem: Der Salzzehnte lag stets höher als der Salzbedarf des Kantons. Deshalb musste die Saline die Staatskasse für diese Differenz des nicht gelieferten Salzes bar entschädigen. Dies erhöhte den Gewinn aus dem Salzhandel nochmals um gegen 30 Prozent zuhanden der Staatskasse.

Matchentscheidende Einnahmen?
Der Steuerwiderstand im Kanton Baselland war notorisch. Trotz der chronischen Geldnot des Staates lehnten die Stimmbürger in den ersten Jahrzehnten nach der Gründung des Kantons drei Versuche ab, dem Kanton die Erhebung von Einkommensund Vermögenssteuern zu gestatten. Erst im Jahr 1892 wurde dies durch eine Verfassungsrevision umgesetzt, wobei man dem Volk gleichzeitig das obligatorische Finanzreferendum als «Gegenmittel» gegen überbordende kantonale Begehren in die Hand gab. Es dauerte nochmals fast 40 Jahre, bis die Baselbieter Stimmberechtigten, auch dies erst im dritten Anlauf, ein Gesetz über die Besteuerung von Einkommen und Vermögen genehmigten.

Die Historikerinnen und Historiker nehmen an, dass Baselland so lange auf die Einführung der unbeliebten direkten Steuern verzichten konnte, weil der Kanton mit dem Gewinn aus dem Salzregal ausreichend finanziert war. Diese Sichtweise muss jedoch relativiert werden: Der Nettoertrag des Salzregals lieferte mit einem Anteil von 15-20 Prozent sicher einen wichtigen, aber keinen überragenden Beitrag zu den Staatseinnahmen. Zum Beispiel war dieser Posten nur geringfügig höher als die Summe der Alkohol- und Handänderungsgebühren.

Weshalb dieser hartnäckige Widerstand gegen den Einzug von Einkommens- und Vermögenssteuern, der auch aus anderen Kantonen bekannt ist? In Baselland lassen sich Gründe auf der Einnahmen- wie auf der Ausgabenseite feststellen.

Revolutionsdividende
Die Baselbieter hatten historisch ein Problem mit politischen Autoritäten. Bis 1798 war die Landbevölkerung der Basler Regierung untertan und bis wenige Jahre vorher formell sogar leibeigen. Unter dem Druck Napoleons erreichte die «Freiheit, Gleichheit und Brüderlichkeit» auch Basel und die restliche Schweiz – die Baselbieter waren politisch nun gleich viel wert wie die Basler.

Die erste erfolgreiche Revolution festigte auf dem Land die Beurteilung, dass die Gleichheit nicht nur im neu gewonnenen Stimmrecht, sondern auch in tieferen Steuern Ausdruck finden müsse. Doch nach einigen Jahren erodierte diese Gleichheit, was schliesslich zum Aufstand der Baselbieter und im Jahr 1832 zur Teilung des Kantons Basel in einen Land- und einen Stadtteil führte. Auch bei dieser zweiten Revolution waren die meisten Landschäftler überzeugt, dass sie sich auch in ihrem Portemonnaie positiv niederschlagen müsse.

Kanton an der kurzen Leine
Die Verweigerung stetig sprudelnder Staatssteuern hatte auch einen Grund auf der Ausgabenseite. Die Bevölkerungsmehrheit war lange Zeit nicht geneigt, «Liestal» mehr Macht zuzugestehen. Solange die gemeinschaftlichen Aufgaben in der Gemeinde erledigt wurden, konnten die Bürger (die -innen hatten offiziell noch nichts zu sagen) das Ausmass der öffentlichen Intervention gut beeinflussen. Der Kampf gegen eine bessere Finanzierung des Kantons war lange Zeit ein Kampf gegen mehr kantonale Machtbefugnisse, wie der Sissacher Historiker Ruedi Epple in mehreren Studien aufgezeigt hat. Diese Sicht wird dadurch unterstrichen, dass sich das Baselbiet im 19. Jahrhundert einen «teuren Bezirksapparat» leistete.

Ein Finanzwissenschaftler stellte 1899 fest: «Trotz miserablen Besoldungen hat Baselland eine der teuersten allgemeinen Verwaltungen. Es ist dies ein merkwürdiger Umstand in einem Kanton, wo man sonst jeden Franken umdreht, bevor man ihn ausgibt.» Er empfahl, die Kantonsangestellten besser zu bezahlen und die Bezirksverwaltung zu verkleinern. Im Jahr 1897 betrugen die Kosten für die Bezirks- und Kantonsverwaltung in Baselland 1.79 Franken pro Kopf und Jahr, während Basel-Stadt nur 1.22 Franken pro Kopf ausgab und der Durchschnitt aller Kantone bei 1.44 Franken pro Kopf lag.

Finanzierung neuer Aufgaben
Die sozialen Veränderungen, die sich aus der Ausbreitung der Fabrikindustrialisierung sowie der Krise der Heimindustrie und der Landwirtschaft ergaben, schufen schliesslich die Voraussetzung, dass eine Mehrheit nach einem aktiveren Staat verlangte. Vor allem in der Gesundheitsversorgung und in der sozialen Absicherung gegen Krankheit, Invalidität, Alter und Arbeitslosigkeit.

In den Jahren 1892 und 1928 fielen Entscheide für eine bedeutend höhere Finanzierung kantonaler Aufgaben. Die Einführung von direkten Steuern verdoppelte die Einnahmen des Kantons im Nu. Wie auf Bundesebene, so hatte die Erfahrung des 1. Weltkriegs, dem die Wehrmänner und die Bevölkerung sozial schutzlos ausgeliefert gewesen waren, dem Staat im Baselbiet eine neue Rolle als Problemlöser anstatt nur als Kostenfaktor zugewiesen.

Auch das Salzregal leistete in dieser Phase einen Beitrag zur Finanzierung des entstehenden Sozialstaats. Im Jahr 1920 fand eine deutliche Erhöhung des Salzpreises von 20 auf 30 Rappen pro Kilogramm Kochsalz die Zustimmung der Stimmberechtigten. Damit wurde einerseits die starke Teuerung bei den Frachtkosten für die Verteilung des Salzes kompensiert. Andererseits wurde bestimmt, dass der Nettoertrag aus dem Salzmonopol, der 200 000 Franken überstieg, hälftig einem neuen Fonds für die Alters- und Invalidenversicherung und einem Fonds für eine obligatorische Krankenversicherung zugewiesen wurde. Zu dieser sozialpolitischen Massnahme schrieb die «Volksstimme» damals: «Es soll damit aller Verdacht, als ob sich die Staatskasse mit einer Erhöhung des Salzpreises bereichern wolle, entkräftet werden und andererseits ist es jeder Haushaltung möglich, eine indirekte Steuer zur Lösung sozialer Fragen beizutragen.»

Ein Stück Industriegeschichte (2)

vs. In Teil 1 unseres Zweiteilers zum Thema Salz vom Dienstag, 20. Juli, ging es um Schweizerhalle als Produktionsstandort – und um ein Stück Baselbieter Industriegeschichte, das sich dem Ende zuneigt: Ab 2032 soll die geförderte Sole nicht mehr in Schweizerhalle, sondern in Riburg im Fricktal zu Salz verarbeitet werden. Teil 2 widmet sich den wirtschaftlichen und politischen Aspekten: Was bedeutete der Salzfund von 1836 für den jungen Kanton Baselland? Historiker Matthias Manz zeigt auf, wie der Kanton vom Salzhandel profitierte – und weshalb die oft erzählte Geschichte, das Baselbiet habe dank dem Salz lange keine Staatssteuer erheben müssen, nur teilweise stimmt.